《每日经济新闻》记者注意到，有6个新提法被首次写进政府工作报告。
在产业政策方面，“智能经济”首次被写进报告，这是继农业经济、工业经济、数字经济之后，又一个以“经济”命名的产业形态。去年8月，国务院文件已经制定目标：到2030年，智能终端、智能体等普及率要超90%，智能经济要成为经济发展重要增长极。重点抓什么？报告点明了几个方向：超大规模智算集群、算电协同、公共云、卫星互联网。
报告还细化了制定实施城乡居民增收计划的一系列安排，包括在促进低收入群体增收、增加居民财产性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批务实举措。
此外，保障和改善民生篇幅比以往更长，共六个自然段。涉及“加强初婚初育家庭住房保障”“完善生育休假制度”“完善适应人工智能技术发展促进就业创业的措施”“商业健康保险”。
医疗方面，首次点名商业健康保险，要推动创新药和医疗器械高质量发展，更好满足人民群众多元化就医用药需求。
就报告内容，有关人士向《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）进行了解读。
经济增长目标怎么定？
NBD：报告提出，今年发展主要预期目标是：经济增长4.5%~5%，在实际工作中努力争取更好结果。与去年的“5%左右”相比，这个区间设定释放了什么考量？
中泰证券研究所政策团队首席分析师杨畅：上述目标的调整，至少释放了两重含义，第一，面对外部形势的不确定性，对国内经济增长具有一定的压力，适度下调增长目标，有利于避免精力分散，能够聚焦高质量发展的目标导向，在推动结构转型和发展新质生产力上保持力度；第二，采取区间管理的模式，2025年“左右”的提法具有相对更大的弹性空间，而“4.5%~5%”释放了强烈的区间管理的意愿，为经济增速划出了明确的底线，确保经济“稳”成为明确导向，也为增量政策的释放确定了相机抉择的观察信号。
“智能经济”首次写进报告
NBD:“智能经济”首次写进报告，什么是智能经济？智能经济的发展思路和主要路径有哪些？
中国建投投资研究院研究员李浩:智能经济是以人工智能为核心驱动力的新型经济形态，其通过数据、算力、算法，全面重塑生产、分配、交换、消费等经济活动各环节。智能经济的内涵包括三个层面：一是智能技术产业化，即AI、芯片、算力等形成独立产业集群；二是实体经济智能化，即对制造业、农业、服务业进行全方位智慧化改造；三是智能生态体系化，包括数据要素流通、人机协同新模式以及与之相适应的治理体系。
智能经济发展的核心思路在于坚持把实体经济作为主战场，通过技术突破、基建支撑、生态构建实现“三轮驱动”。主要路径包括：一是以“人工智能+”行动为抓手，推动AI在工业制造、医疗等重点行业规模化应用，培育智能原生业态，推广智能终端产品；二是以新型基础设施为底座，加快智算集群、算电协同、卫星互联网等建设，夯实算力支撑；三是以数据治理与开源生态为保障，健全数据基础制度，建设高质量数据集，支持开源社区发展，营造开放安全的产业环境。
NBD：智能经济的哪些产业可能蕴含巨大市场？
李浩:当前智能经济的赋能效应正在持续释放，其催生的市场机遇不只是单一赛道的爆发，而是全产业链的系统性重塑。具体来看，以下三大领域蕴含巨大的市场潜力：
第一类是新一代智能终端与智能体。这是智能经济触达用户的直接载体，市场空间最直观。报告明确提出要“促进新一代智能终端和智能体加快推广”。这既包括了智能网联汽车、AI手机等消费级终端，也覆盖了具身智能机器人、智能医疗器械等产业级终端；特别是随着多模态技术和软硬件融合的成熟，未来的个人智能助理、企业数字员工等“智能体”有望像现在的手机App一样普遍，其背后的软件、模型和服务市场将是万亿元级蓝海。
第二类是“新基建”相关的底层技术与设施。这是智能经济的基础底座，需求确定且持久。报告部署的“智算集群”“算电协同”“卫星互联网”等工程，有望直接拉动三大细分领域：一是AI芯片与高性能服务器，尤其是高性能计算芯片、边缘计算芯片的需求将持续旺盛；二是算力基础设施与运营服务，包括智算中心建设、算力调度租赁及公共云服务等；三是卫星互联网全产业链，包括卫星制造、发射服务及地面设备等。
第三类是“智能原生”与深度赋能的行业应用。这是智能经济创造价值的主战场，细分赛道众多。报告强调要“推动重点行业领域人工智能商业化规模化应用”。在智能制造业，智能工厂和工业大脑将成为刚需；在现代服务业，AI将深度融入金融风控、智慧物流、数字文旅等领域；在生物医药行业，AI辅助药物研发将极大提升研发效率。同时，数据要素本身也构成庞大产业，高质量数据集的开发、流通与交易以及数据安全和隐私计算服务，都将伴随智能经济的发展而快速增长。
NBD：报告还提出，要完善适应人工智能技术发展促进就业创业的措施。应该如何系统部署，以应对人工智能可能带来的就业增长与就业替代？政府在其中能够发挥什么作用？
李浩：应对人工智能带来的就业变革，关键在于如何构建适应性的就业支持体系，帮助劳动者实现从旧岗位到新岗位的价值切换。这需要政府、企业、社会和个人协同发力，而政府在其中应发挥引导、赋能、协调和兜底的关键作用：
一是建立就业风险监测预警机制。当前，AI替代正从低技能岗向中高技能岗蔓延，金融、法律、基础编程等领域首先受到影响。政府应当加快构建国家级的AI就业影响动态监测平台，对重点行业的岗位替代率、技能缺口等进行实时评估，定期发布风险报告。这能为政策干预和劳动者转型争取时间窗口，变被动应对为主动规划。
二是打造终身学习与技能重塑体系。技能错配是结构性失业的根源，在智能时代，政府更应加快推动教育体系与劳动力市场的深度协同，包括推动AI通识教育全民化；推行“技能银行”制度，建立个人终身职业技能账户，实现培训成果的累积与转换；大力推广“订单式”产教融合，确保培训内容与市场需求精准对接等。
三是探索设立社会转型成本分担机制。企业引入AI产生的效益应与全社会共享，不应将转型成本全部转嫁给劳动者，政府需推动建立多元化的成本分担机制。例如，可通过税收补贴、比例提取等形式，引导大规模使用AI替代人力的高自动化、高利润企业设立专项基金，用于被替代员工的转岗培训和过渡期生活补助，避免转型成本全部转嫁给劳动者。
四是完善适应新业态的制度保障。法律和制度必须跟上技术变革的步伐。一方面，应出台劳动关系处理指引，明确企业在AI替代岗位时必须履行的民主协商、转岗培训等程序性义务；另一方面，要完善新就业形态劳动者的社会保障，将灵活就业人员全面纳入保障范围；同时对转型困难群体提供公益性岗位托底，守住民生底线。
三方面制定实施“城乡居民增收计划”
NBD：报告细化了制定实施城乡居民增收计划的一系列安排，包括在促进低收入群体增收、增加居民财产性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批务实举措。为何报告从这三个方面着手作出安排？
中国社科院世界社保研究中心秘书长房连泉：因为这是当前收入分配体制改革的三个重要方向，亦是完善国家收入分配体系的关键举措。
第一，促进低收入群体增收。这符合收入分配体系改革“提低、扩中、限高”的总体方向。低收入群体收入增加，有助于提升居民消费意愿，保障购买力。
第二，增加居民财产性收入。此举旨在进一步拓宽居民收入渠道，实现收入来源多元化。除工薪收入外，还包括土地、资产出租转让所得以及利息、投资等收益。财产性收入是未来除工资性收入和经营性收入之外，居民收入拓展的重要空间。
第三，完善薪酬和社会保障制度。这属于再分配调节机制。薪酬制度方面，需健全最低工资保护机制，推进薪酬分配体系改革；社会保障方面，应强化兜底保障功能，提高社保最低标准，包括提升居民基础养老金水平，以及加强对失业人员、低收入群体、残障人士等群体的收入保障。通过社会保障再分配机制，切实增加居民收入。
总的来说，这三个方面构成了收入分配与再分配体系的重要组成部分。
NBD：在促进低收入群体增收、增加居民财产性收入方面，政府可以做什么？
房连泉：在促进低收入群体增收方面，要扩大就业规模，保障就业稳定，为低收入群体提供公益性岗位等就业机会，积极拓展有保障的就业岗位，并适时提高最低工资标准。
在增加居民财产性收入方面，可以重点完善土地使用权出租、转让等相关制度。例如推进农村承包土地经营权出租、转让，探索农民宅基地使用权流转机制，以增加相关出租收益；同时，营造居民通过资产投资获取收益，如利息收入等环境，从而盘活居民存量资产，拓宽收入来源。
收购存量商品房用途增加一个“等”字
NBD：报告中关于房地产板块，在“鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房”后面加了一个“等”字。收购存量商品房除了用于保障性住房，还可以有其他什么用途？
上海易居房地产研究院副院长严跃进：这个“等”字确实为存量商品房的用途打开了巨大的想象空间。我们可以从狭义和广义两个层面来理解它的深意。
从狭义的层面来看，它依然聚焦在“保障性住房”这个范畴内，指向的是保障性住房体系的丰富化与精细化。除了我们常说的保障性租赁住房和公租房外，它还可以细分为人才公寓、青年公寓，甚至是一些地方探索的专家公寓，以及为城市建设者和管理者提供的“一张床、一间房”等。这些都是“保障”二字的应有之义，本质上是根据不同人才和群体的需求，提供更精准的住房支持。特别是人才公寓这类产品，既能满足居住需求，又能通过可租可售的灵活方式，帮助城市留住人、留住心。
从广义的层面来看，这个“等”字就远不止“住”这么简单，它其实是在鼓励各地打开思路，探索存量房产的跨界融合与功能再造。结合各地已有的探索经验，我们可以看到几个很有趣的方向：
与公共服务配套结合：比如深圳就明确提出将收购的存量商品房用作高校宿舍，解决了大学扩招后的住宿压力。再比如，可以改造成“高校毕业生求职公寓”，为初来乍到的年轻人提供一个温暖的落脚点；或者是职工宿舍，解决周边企事业单位的通勤和住宿难题。
与社会民生需求结合：随着老龄化加深，我们可以探索将部分房源改造为养老服务设施或健康公寓；在医院周边的存量房，则可以针对病患家属这类特殊群体，打造短期的“陪护住房”，既解决了他们住酒店贵、租房难的问题，又盘活了闲置房源。
与市场新业态结合：现在短剧拍摄、直播电商等新业态非常活跃，它们对场地有大量需求。小区里的空置房、闲置的商铺，能不能改造成摄影棚、共享直播间？这是在探索房子作为“生产工具”的新价值。
与区域经济特点结合：郊区市场的思路又不一样。收购过来的房子，可以对接周边外卖小哥、快递物流人员的集中住宿需求，为他们提供价格实惠、配套齐全的居住空间。甚至像郑州之前探索的，把闲置房源盘活成具有地方特色的文旅民宿，也是很好的尝试。
所以说，这个“等”字写在报告里，是为了行文简洁，但落到各地的实践中，就绝对不能“简写”。它其实是一张需要各地自己去填充的答卷——只有根据本地的人口结构、产业需求和发展阶段，不断去挖掘、去创新，才能真正把这批存量资产盘活，发挥出最大的社会效益和经济效益。这才是“收购存量商品房”后半篇文章最核心的内容。
“初婚初育家庭住房保障”首次进报告
NBD：如何理解报告首次提及“加强初婚初育家庭住房保障，支持多子女家庭改善性住房需求”？
严跃进：这可以从两个层面进行理解：
第一，“加强初婚初育家庭住房保障”，首次明确将初婚初育群体纳入重点支持范围。这一群体往往对应着真实的刚需住房需求，从住房保障层面给予倾斜，为今年的保障房工作提供了新的方向。初婚初育家庭在当前阶段尤其需要政策托举，预计各地今年将围绕这一群体积极研究并落实相应的支持举措。
第二，“支持多子女家庭改善性住房需求”，延续并强化了近年来部分城市对多子女家庭的倾斜政策。此前已有不少城市在购房贷款等方面对多子女家庭给予支持，而此次从国家层面加以明确，释放出更为积极的政策信号。
总体而言，报告中同时提及“初婚初育家庭”和“多子女家庭”两类群体，体现了从生育支持和人口发展角度出发的政策考量。可以预见，接下来在金融支持、住房公积金、购房税费减免等方面，将会有针对性地出台更多细化政策。特别是对“初婚初育家庭”的关注，意味着各地在政策重心上将进一步向源头支持倾斜，这也是今年住房政策中一个值得关注的亮点。
“生育休假制度”第一次出现
NBD：报告在“更大力度保障和改善民生”段落提出要完善生育休假制度，记者查阅过往20年的报告发现，这是近年来“生育休假制度”第一次出现在《政府工作报告》中。现有“生育休假制度”有哪些需要完善的地方？
知名经济学家、工信部信息通信经济专家委员会委员盘和林：就此来说，问题包括：产假地区落实不均衡，城乡、职业间落实不均衡，农村及非正规就业女性常无法享受生育津贴；企业承担生育假成本，负担过重；性别不平等，男性生育假较少，甚至没有；配套措施不足，很多女性不敢请生育假甚至不敢生育，怕丢工作。
可通过以下手段完善：抓落实，要将生育休假制度化、规则化、强制化；多元共担成本，比如政府给予一定补贴；扩大政策覆盖范围，将灵活就业女性、农村女性纳入进来；加强执行与监督体系建设，督促企业履行社会责任。
首次点名“商业健康保险”
NBD：报告首次点名“商业健康保险”，提出要推动创新药和医疗器械高质量发展，更好满足人民群众多元化就医用药需求。当前“商业健康保险”的市场普及度如何？
资深医保专家田浩伶：从商业健康险行业披露数据看，2025年12月我国商业健康险原保险保费收入达9773亿元，虽然较过去10年年复合增长率超20%，仍未破万亿元大关，离目标仍有一半缺口。商业健康险仍待发力。其中存在以下问题：
人群覆盖不均：当前商业健康险参保人群以中青年群体居多，60岁以上老年群体参保率不足20%，带病体人群保障覆盖率更低；
产品结构单一：目前在售医疗保险产品超过1.1万个但针对高端医疗、长期护理、特药保障等细分需求的产品供给明显不足；
保障深度有限：商业健康险赔付占卫生总支出比重较低，对基本医保的补充支撑作用尚未充分发挥。
NBD：这一险种的普及必要性与难度在哪里？
田浩伶：就普及必要性来说，其是我国多层次医保体系的核心支柱。商业健康险的普及，是我国医疗保障体系从“广覆盖”向“高质量”转型的必然要求。
补位基本医保的“保障缺口”：基本医保遵循“保基本”原则，目录外费用、高端诊疗服务、特药耗材等均不在保障范围内，商业健康险可通过定制化产品覆盖这些需求，满足群众多元化就医选择；
承接医药创新的“支付功能”：创新药械研发投入大、周期长，基本医保受基金承受能力限制，无法全部纳入目录。商业健康险可通过与药企谈判、建立创新药支付机制，为创新成果转化提供市场化支付渠道，推动医药产业高质量发展；
构建风险分担的“多元格局”：随着人口老龄化加剧，慢性病、失能失智等长期医疗支出风险持续上升，仅靠基本医保难以应对。商业健康险可通过精算定价实现风险分散，减轻政府和家庭的医疗负担。
普及难点包括：
健康险产品仍需多方面打磨：群众对低成本、广覆盖的健康险需求是强烈，但由于缺乏对产品的了解不够深入、特定群体产品如老年群体、带病体人群等产品缺位，导致产品出现断层，要么产品类似，要么定价过高或出现保障产品不足。
健康险和医疗费用报销的快速报销可及性有待提升：商保创新药目录落地后，院内医保商保一站式结算是否能普及开展，院内患者需求创新药耗能否快速触达等需要细化完善。
跨部门脱敏数据如何赋能商业险的发展：商业健康险产品需要多部门的数据支撑，才能科学的做好产品定价及风控管理，需要多部门合作赋能健康险产品的升级迭代。
总的来说，商业健康险是构建多层次医疗保障体系的系统性工程。医保保基本保障稳，商保补缺口空间大，加快协同高效发展是方向。
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